公共部门临时工职业道德建设现状与路径选择

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十八届三中全会指出,要推进国家治理体系和治理能力现代化,创新行政管理方式,改进社会治理方式,构建法治政府和服务型政府。在政治体制大
十八届三中全会指出,要推进国家治理体系和治理能力现代化,创新行政管理方式,改进社会治理方式,构建法治政府和服务型政府。在政治体制大改革的背景下,我国传统公务员制度由于存在着体制僵硬、工作效率低下、人力成本较高等种种弊端,地方政府开始摸索人事行政制度和机制方面的改革与创新。合同聘用制下的“聘用制公务员”、“合同工”、“临时工”等作为一种变革和创新措施在我国各省市席卷开来。变革能解决某一段时期内存在的问题,但在变革的过程中又会出现一些新的问题。“临时工”现象充分体现了公共部门临时工管理的种种困境。国内有关对“临时工”现象的研究很少,从职业道德角度研究“临时工”现象的少之又少。公共部门临时工的职业道德建设研究对“临时工”现象的改善和治理——职业道德作为一种有效的内部控制方法——具有重要意义。本文试图从职业道德角度对“临时工”现象进行分析论述,从而提出相应解决措施。

一、公共部门临时工

(一)公共部门临时工的内涵

关于临时工的内涵界定,在不同的时期不同的国家界定方式不同。本文所述的公共部门临时工是指在一定情况下,公共部门为了节省成本、提高行政效率、提高公众参与度亦或完成特殊工作任务等而按照一定标准从社会群体中招聘而来的短期或长期编制外工作人员。如公安系统中的辅警、合同制城管、聘用制公务员。

(二)公共部门临时工职业道德的内涵

职业道德是人们在进行职业活动过程中,一切符合职业要求的心理意识、行为准则和行为规范的总和。它是一般道德在各类职业行为中的反映,是社会专业分工的产物。本文中的公共部门临时工职业道德是指公共部门临时工在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的过程中所应遵行的行为准则和行为规范的总和。

(三)加强公共部门临时工职业道德建设的重要性

公共部门临时工的职业道德作为一种特殊的职业道德,对依法行使公共权力、维护社会公共利益具有重要影响。加强公共部门临时工的职业道德建设对提高行政效率、重塑社会道德、促进廉政建设以及政治文化创新等具有重要作用。

1.有利于提高行政效率,降低行政成本

“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度,而不是取决于政府员工个人提供的服务。”[1]如果某一项公共政策对政策对象来说是有益的,受益者则会采取合作的态度,否则,该公共政策就是失败的。公共部门临时工作为政策对象参与到公共政策过程当中,会提高公共部门的行政效率,降低行政成本。

2.有利于重塑社会道德,改善社会风气

公共部门临时工作为准公共人员,不仅是行使公共权力、履行公共职能、提供公共服务的主体,而且还是社会道德建设的标杆。在这个道德沦落的时刻,道德的义举屡屡遭遇不道德的“诬陷”,足以败坏一个社会的风气。加强公共部门临时工职业道德建设正是对这种不良社会风气的有力回应,为社会公众树立道德榜样作用,提供正能量,潜移默化地改善社会风气。


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3.有利于促进廉政建设,提高政府公信力

在公共组织中保持负责任行为一般有两种途径,即内部控制和外部控制。[2]外部控制是试图用来源于公务员自身之外的控制因素对公务员个人进行控制。内部控制则力图在缺乏规则和监督机制的情况下,运用公务员自己内心的价值观和伦理准则鼓励其采取合乎道德规范的行为。内部控制是加强党风廉政建设,提升公务员个人道德修养的关键途径。加强公共部门临时工的职业道德建设,不但可以提升其个人道德修养,实现清正廉洁,而且还有利于将廉洁奉公意识内化为公共部门临时工的核心观念,提高政府公信力。

4.有利于提高政治参与度,创新政治文化

现代民主理论认为,政治参与是公民沟通政治意愿、制约政府行为,从而实现公民政治权利的重要手段。[3]公共部门临时工作为政治参与的一种新形式,通过政治参与表达自己的政治意愿,使直接或间接影响公共利益的公共政策更多地以民意为基础,日益成为一个政治系统稳定运行的重要保证。虽然政治体系、政治行为以及政治发展是各种因素共同推动的结果,但政治文化在其中扮演着重要角色。我国政治文化在与传统政治文化相融合的同时要能够创新出具有中华民族自身特色的政治文化。而公共部门良好的临时工职业道德无疑会对政治文化的创新产生积极影响。

二、公共部门临时工职业道德建设现状

(一)公共部门临时工职业道德失范表现

公共部门临时工职业道德失范的本质是公共权力的异化。公共部门临时工所行使的是一种公共权力,它所涉及的对象是是公共事务,其所追求的是一种公共利益,其所承担的是公共职责,其运行过程为公共管理过程。然而,在行使公共权力运行过程中,公共部门临时工往往会置职业道德规范于不顾,导致损害公共利益的现象发生,实际上公共权力变成了公共部门临时工损害国家及公众利益、谋取私利的工具。从现实情况来看,可以分为两个方面:

1.权力滥用。公共部门临时工权力滥用是公共部门临时工在行使公共权力的过程中,由于故意或过失而违反权力的正当性,危害了个人、集体乃至国家的利益,法律上对其作否定评价,并承担相应法律责任的行为。公共部门临时工因职业道德软约束的缺失,在行使公共权力的过程中,私欲膨胀,自我放纵,不择手段的损人利己,危害他人和社会利益。滥用权力包括贪污挪用公款、权钱交易、权色交易、以权谋私等很多方式,并且随着社会的发展,呈现出隐蔽性、群发性等趋势。发生在2011年10月22日的“深圳联防队员强奸毒打女子事件”就是临时工权力滥用的有力佐证之一。

2.逃避追责。库珀将责任分为客观责任和主管责任,这里的逃避追责主要是逃避客观责任,即职责和应尽的义务。行政责任作为在民主政治社会与行政权力相对应不可或缺的一个基本构成要素。作为准公共人员,公共部门临时工有责任有义务对公民、对社会、对国家、对法律负责。而当下,由于公共部门临时工职业道德的沦落、责任追究机制不健全等因素,“临时工”现象已经成为逃避追责的代名词,给政府公信力和政府形象带来了极其不利的影响。如2011年9月的“江西修水发飙女警事件”和2013年3月的“贫困县县委书记配百万豪车事件”。

(二)公共部门临时工职业道德建设存在的原因

1.公共部门临时工社会保障机制不完善

社会保障的总目标是通过保障和改善国民生活、增进国民福利来实现整个社会的和谐发展。[4]公共部门临时工往往着承担这公共部门最苦最累最脏最差的工作,但因与公共部门之间是合同雇佣关系,不仅身份地位和薪酬待遇比较低,而且也没有相应的社会保障。政治、经济待遇的不公平,严重打击了公共部门临时工工作的积极性和创造性,降低了其对公共部门的组织归属感,阻碍了公共管理利益最大化的实现。

2.公共部门临时工职业道德培训与开发机制缺失

员工在开始新工作时,总是期望他们能够获得足够的培训和信息来学会操作和规定,从而能够很快成为新组织中工作即成功且高效率的员工之一。否则,他们将不得不通过试错或挫折来掌握他们的工作。[5]现有员工也需要定期获得新的技能,以实现真正意义上的“终身学习”。虽然我国公共部门工作人员临时工化已经成为新时代新的一种发展趋势,但是关于公共部门临时工职业道德的培训与开发机制仍处于空缺地位。公共部门临时工的职业道德是要靠后天培养,有关职业道德培训与开发机制的建立健全至关重要。

3.公共部门临时工职业道德考察监督机制不健全

权力之所以容易被滥用,一方面权力的本质是一种可自由支配的强制力量,另一方面执掌权力的人具有诸多人性缺陷,特别是他们也具有内在自利的冲动和趋向。[6]公共权力是公共部门临时工履行职责的手段和依托。公共部门临时工对公共权力的行使可以直接影响到权力相对人的权利自由,极易发生侵害公民和社会组织合法权益的行为。公共部门临时工的职责范围是依法确定的,这就决定了临时工必须依法履行职责,既不能超越法定职责范围来行使权力,也不能消极不作为放弃履行法定职责。而依法行使公共权力,依法履行公共职责,需要健全的公共部门临时工职业道德考察监督机制加以保障。

4.公共部门临时工责任追究机制不健全

善不能尽扬,恶不能必惩,容易导致一些公共部门临时工职业道德意识的淡化。由于我国的行政责任追究制度不完善、与之相配套的体制还不健全、各级公共部门执行标准不一,问责事项的弹性大等原因,很多“临时工”现象只能以“临时工已辞退”而不了了之,从而助长了公共部门临时工职业道德的下滑与沦落,对社会风气也产生了负面影响。

三、公共部门临时工职业道德建设的路径选择

如上所述,公共部门临时工职业道德的失范是多方面因素共同促成的,存在着多方面问题。因此,须从公共部门临时工社会保障机制、职业道德培训开发机制、道德考察监督机制、道德责任追究机制等方面入手,予以解决。

1.建立健全公共部门临时工社会保障机制,增强组织归属感

利益,就是基于一定生产基础上获得社会内容和特性的需要。[7]当社会保障的需求得以满足,公共部门临时工的组织归属感便会得到增强,进而为公共服务行为的长久、稳定、理性、节制奠定基础。建立健全公共部门临时工社会保障机制至少包括以下四方面:一是完善社会保障制度。与公共部门临时工处于同样职系、职级的公共部门正式员工所拥有的各种项社会保障都应该没有明显差距。二是薪酬管理制度。公共部门临时工的薪酬应该以社会经济水平和公共部门薪酬水平进行合理设置,保障基本与同样职系、职级的公共部门正式员工齐平。三是保障公共部门临时工的权利。公共部门临时工如若遇到损害自己利益的行为,要保障公共部门临时工有维护自己权益的渠道。四是建立公共部门临时工到公共部门正式员工之间的转化机制。公共部门临时工到公共部门正式员工的转化可以使那些专业能力突出、富有公共精神且符合用人单位需求的人才留在政府部门。组织归属感需要时间来培养。一旦公共部门临时工形成了组织归属感,他们就会对公共部门采取积极的态度和行为。

2.建立健全公共部门临时工职业道德培训开发机制,增强个人效能感

对公共部门临时工的职业道德进行培训开发属于内部控制的方法之一,其塑造行为的能力最终来源于一系列内化的态度、价值观和信仰。加大对公共部门临时工职业道德的培训与开发,可以使其认识和了解建设法治政府和服务型政府大环境下准公共管理人员所应该遵守的职业道德规范。这样有利于公共部门临时工把实现公民利益和公共利益作为自己所从事职业的最高追求,把公民利益和公共利益的最大化作为实现个人价值最好方式,从而增强公共部门临时工个人的效能感。公共部门临时工职业道德的培训开发应该包括以下几方面:一是完善的培训开发规划。二是长效的培训开发体系。三是合理的培训开发反馈机制。三者组成一个培训开发循环系统,具备自我纠错功用。

3.建立健全公共部门临时工职业道德考察监督机制,塑造个人压力感

公共部门临时工职业道德主要是以内心的自我约束为调节力量,体现出自律的特征。但是仅仅是自律的软约束,还不足以有效避免公共部门临时工职业道德示范问题。所以,建立健全公共部门临时工职业道德考察监督机制具有重要意义。对公共部门临时工德的考察是对其公共行为评价、奖励和奖惩的依据之一。而完善的监督体系是有效预防、监督公共部门临时工道德失范的途径之一。公共部门临时工职业道德考察监督机制的建立健全要注意以下几方面:一是道德考察监督机制是一个体系,需要相应的配套措施,如公共部门信息公开、奖惩措施等。二是对公共部门临时工职业德的考察监督不只是在招聘环节,而是公共部门人力资源管理全过程。三是对德的考察要有合理的考察监督内容和可操作性强的考察监督方式。四是德的考察监督要以定期性、不定期性以及长期性的方式相互结合进行。健全的公共部门临时工职业道德考察机制将会使公共部门临时工在公共管理的活动过程中处于“透明”状态,塑造个人压力感,使其不得不正确履行职责,为公众和公共提供服务。

4.建立健全公共部门临时工道德责任追究机制,强化个人责任感

公共部门临时工的道德责任是与他的职业责任相对应的。公共部门临时工具有个人权利主体和公共权力行使者的“双重身份”,在公共管理的过程中要承担着道德责任的风险。作为公共人,他的价值和他的道德责任就在于在公共领域中满足他人和社会的需要。[8]公共部门临时工作为准行政人员,在道德责任追究上应该与正式员工保持标准一致。所以,要把公共部门临时工纳入到公务员伦理规范和规章制度的范畴,并按照相关规定进行临时工道德责任追究。特殊情况下,对公共部门临时工进行道德责任终身追究。■

参考文献:

[1][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M]. 张成福,译.北京:中国人民大学出版社,2001:64.

[2][美]特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径(第五版)[M].北京:中国人民大学出版社,2010:133-134.

[3]孙关宏,胡雨春.政治学[M].上海:复旦大学出版社,2001:195.

[4]郑功成.社会保障[M].北京:高等教育出版社,2007:19.

[5] [美]埃文·M·伯曼等.公共部门人力资源管理[M]. 萧鸣政,译.北京:中国人民大学出版社,2008:246.

[6]王平.问责权法治化研究[M].北京:光明日报出版社,2012:11.

[7]王浦劬.政治学基础(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2006:47.

[8]刘雪丰.论公共行政人员的道德责任[M].湖南:湖南师范大学,2004:24.

作者简介:李宁(1990—),男,汉族,安徽亳州人,硕士研究生,研究方向为行政伦理
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